L’habeas corpus en matière civile

 In Contrôle judiciaire, Municipal, sticky

Par Me Ian Demers[1]

La Cour suprême du Canada a-t-elle diminué l’intégrité du contrôle des motifs de détention à des fins d’immigration en concluant que la demande d’habeas corpus de Tusif Chhina aurait dû être instruite? A-t-elle au contraire créé une exception limitée dictée par les faits particuliers de l’affaire et le statut constitutionnel de l’habeas corpus?

Faits

Tusif Chhina s’est vu reconnaître la qualité de personne protégée sous un autre nom au mois de décembre 2006. Au mois de février 2012, il a perdu cette qualité, a été interdit de territoire pour fausses déclarations et criminalité et une mesure d’expulsion a été prise contre lui.

Après avoir été détenu au criminel, M. Chhina a été détenu à des fins d’immigration, puis mis en liberté sous conditions alors que les démarches pour obtenir un document de voyage traînaient en longueur. Il n’a pas respecté les conditions de mise en liberté et a disparu de la circulation pendant un an. Il a été arrêté de nouveau à des fins d’immigration au mois de novembre 2015 et détenu dans une unité à sécurité maximale qui confine les détenus à leur cellule pendant 22 h 30 par jour. À chaque contrôle obligatoire (48 heures après l’arrestation, 7 jours plus tard et tous les 30 jours par la suite; voir Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, par. 57(1) et (2)), la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et de la protection des réfugiés, un tribunal administratif indépendant du gouvernement fédéral, a ordonné le maintien de la détention de M. Chhina.

Au mois de mai 2016, M. Chhina a présenté une demande d’habeas corpus fondéesur l’illégalité, la durée, la nature indéterminée et les conditions inappropriées de sa détention à des fins d’immigration. La Cour du Banc de la Reine de l’Alberta a refusé de l’instruire, jugeant que la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiésfournissait un cadre législatif exhaustif qui faisait exception au recours à l’habeas corpusdans un tel cas. La Cour d’appel de l’Alberta a renversé le jugement de première instance, concluant qu’une demande d’habeas corpuspouvait être présentée à l’égard d’une détention à des fins d’immigration, particulièrement lorsque la légalité de la détention plutôt que la légalité de la mesure d’expulsion était l’objet de la demande.

Jugé

Rappelant la compétence inhérente des cours supérieures à l’égard de l’habeas corpuset la constitutionnalisation de ce recours non discrétionnaire (Charte canadienne des droits et libertés, al. 10c)), la majorité de la Cour suprême a réitéré deux éléments fondamentaux : (1) l’étendue et la place prépondérante de l’habeas corpus en droit canadien pour contrôler toute privation de liberté (décision de mise en détention, changement des conditions de détention, continuation de la détention); et (2) les circonstances limitées dans lesquels une cour supérieure peut refuser d’instruire une demande d’habeas corpus, c’est-à-dire lorsque (a) la demande conteste la légalité de la déclaration de culpabilité ou la sentence et (b) la loi prévoit un « régime complet, exhaustif et spécialisé qui prévoit une procédure d’examen au moins aussi large et aussi avantageuse » que l’habeas corpus (par. 17–30). Au terme de l’examen de la nature de l’habeas corpus et de la jurisprudence relative à la relation entre les recours extraordinaires et le droit de l’immigration, la majorité a conclu que ces circonstances exceptionnelles devaient recevoir une interprétation restrictive (par. 31–40).

La majorité a ensuite systématisé la démarche permettant de déterminer si les circonstances permettant à une cour supérieure de ne pas instruire une demande d’habeas corpus sont présentes : (1) les motifs « de la remise en cause de la légalité de la détention », qui permettent de déterminer l’existence d’un recours approprié autre que l’habeas corpus; et (2) le caractère complet, exhaustif et spécialisé de la procédure d’examen, qui doit être au moins aussi large et avantageuse que l’habeas corpus, « compte tenu des motifs présentés au soutien de la demande »(par. 41–44, 54).

Au terme de l’examen du régime établi par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés(par. 47–53), la majorité a conclu que la loi et l’art. 248 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002–227 permettent à la Section de l’immigration de tenir compte de la durée et la nature indéterminée de la détention, mais pas des conditions de détention (par. 54–58). Mais elle a aussi conclu que la procédure prévue par la loi n’était pas aussi large et avantageuse que l’habeas corpus : (1) en droit de l’immigration, le ministre n’a qu’à démontrer prima faciequ’un motif justifie la détention; dans le cadre de l’habeas corpus, il doit justifier la légalité de la détention; (2) le contrôle des motifs de détention repose sur la preuve présentée au contrôle et sur les décisions antérieures rendues à l’égard du détenu alors que seule la décision rendue est susceptible de contrôle judiciaire; (3) en principe, la Cour fédérale peut ordonner la mise en liberté du détenu, mais ne l’a jamais fait; dans le cadre d’une demande d’habeas corpus, la mise en liberté est ordonnée dès que le ministre ne peut justifier la privation de liberté; et (4) le déroulement du contrôle judiciaire, qui s’étend sur beaucoup plus que 30 jours, rend le contrôle judiciaire d’une décision de la Section de l’immigration théorique dans un grand nombre de cas puisque le contrôle de détention suivant aura déjà eu lieu; la demande d’habeas corpus procède au contraire très rapidement(par. 59–68).

L’analyse de la majorité entérine celle retenue par la Cour d’appel de l’Alberta dans la présente affaire et la Cour d’appel de l’Ontario dans Chaudharyc. Canada (Minister of Public Safety and Emergency Preparedness), 2015 ONCA 700, 127 O.R. (3d) 401 et Ogiamien c. Ontario (Community Safety and Correctional Services), 2017 ONCA 839, 55 Imm. L.R. (4th) 220.

La dissidence de la juge Abella, bien qu’elle reprenne le cadre juridique énoncé plus haut (par. 109), favorise l’intégrité du contrôle des motifs de détention et l’esprit dans lequel il a été mis en place plutôt qu’une interprétation stricte de la loi. Elle prône une interprétation large qui assure un examen complet, exhaustif et spécialisé au moins aussi large et avantageux que l’habeas corpus (par. 72–74).

Pour ce faire, elle intègre la Charte canadienneau processus prévu par la loi au moyen de l’al. 3(3)d), une disposition interprétative qui vise à assurer la conformité de l’application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiésà la Charte canadienne(par. 91–92). Elle s’appuie sur la compétence exclusive de la Section de l’immigration, reconnue par le par. 162(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés; la jurisprudence de la Cour qui a reconnu incidemment l’équivalence du contrôle des motifs de détention et de l’habeas corpus;la fréquence des contrôles; les pouvoirs de la Section de l’immigration; le caractère adéquat du contrôle judiciaire à la Cour fédérale, qui peut faire l’objet d’un traitement accéléré; l’obligation de la Section de l’immigration, qui tient compte d’une foule de facteurs réglementaires dont la durée indéterminée de la détention, d’ordonner la mise en liberté sauf si elle est satisfaite de la preuve d’un motif de détention; le fardeau de preuve qui incombe au ministre et non au détenu; l’obligation de procéder à un nouveau contrôle des motifs de détention chaque fois que le détenu comparaît; les art. 7, 9 et 12 et les valeurs de la Charte canadienne, qui guident l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Section de l’immigration; et le pouvoir de la Section de l’immigration d’ordonner des réparations fondées sur la Constitution (par. 113–146).

Commentaires

Deux éléments déterminants ont amené à la Cour suprême à confirmer l’arrêt de la Cour d’appel : (1) l’habeas corpus, un droit constitutionnel depuis 1982, n’est pas un recours discrétionnaire au même titre que les autres recours extraordinaires et le contrôle judiciaire et (2) la Section de l’immigration n’a pas le pouvoir de rendre une ordonnance portant sur les conditions de détention.

Une fois la détention ordonnée, elle est mise en œuvre par l’Agence des services frontaliers du Canada au nom du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et n’est assujettie, outre l’habeas corpus, qu’au contrôle judiciaire de la Cour fédérale. Puisqu’une entité administrative n’a que les pouvoirs que la loi lui confère explicitement ou par déduction nécessaire même lorsqu’il s’agit de réparation constitutionnelle (ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140, 164, par. 38;R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765, 802–804, par. 78–82), la Cour suprême n’avait d’autre choix que de conclure que la Section de l’immigration ne pouvait accorder le redressement demandé à l’égard des conditions de détention.

La juge Abella, dissidente, n’a pas abordé cet élément de front et son raisonnement, par ailleurs très convaincant et fondé tant sur des principes que sur l’interprétation globale de la loi, n’offre aucune solution à un tel problème.

Partant, la Cour devait conclure que, dans les circonstances, l’habeas corpus était le recours approprié même si la Section de l’immigration a le pouvoir de remédier à l’illégalité, la durée et la nature indéterminée de la détention. Conclure autrement aurait permis le morcellement des procédures entre la Cour supérieure et la Section de l’immigration (et éventuellement la Cour fédérale, avec un risque limité de jugements contradictoires), un résultat contre lequel la Cour s’est formellement prononcée dans un contexte qui présente certaines similarités avec la présente affaire: Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585.

En qualifiant le régime prévu par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiéspar rapport à l’habeas corpus, la Cour a suivi l’analyse de la Cour d’appel dans la présente affaire et de la Cour d’appel de l’Ontario, mais elle est peut-être allée plus loin que nécessaire pour trancher l’affaire. Elle a probablement été convaincue par le « portrait franchement désolant de la façon dont le régime est administré pour les personnes en détention de longue durée » révélé par une vérification externe selon laquelle dans beaucoup de cas, la Section de l’immigration n’impose pas le fardeau de la preuve au ministre; elle ne procède pas chaque fois à un nouvel examen de la détention et s’appuie « excessivement » sur les décisions antérieures rendues à l’égard d’un détenu; elle s’appuie excessivement sur les observations du ministre bien qu’elle doit être indépendante et impartiale; elle omet d’examiner la conformité de la détention aux art. 7, 9 et 12 de la Charte canadienne (par. 63).

Alors que la Section de l’immigration procédait jusque-là au contrôle des motifs de détention dans à peu près tous les cas, il est maintenant possible que les cours supérieures soient saisies plus régulièrement de demande d’habeas corpus, particulièrement dans les cas de détention prolongée et systématiquement lorsque le redressement demandé ne relève pas de la Section de l’immigration. 

D’un autre côté, plusieurs acteurs ont le pouvoir de préserver l’intégrité du processus actuel de contrôle des motifs de détention ou de le renforcer. La Section de l’immigration et le ministre de la Sécurité publique et la Protection civile peuvent modifier leurs pratiques pour les rendre conformes au cadre établi par la Cour suprême. S’il juge que ces changements ne sont pas suffisants, le Parlement peut rendre le contrôle des motifs de détention aussi avantageux et large que l’habeas corpus et attribuer des pouvoirs additionnels à la Section de l’immigration, p. ex. en matière de conditions de détention. Les cours supérieures peuvent définir ce qu’est une détention de longue durée contraire à la Charte canadienneet rejeter une demande dont la nature essentielle relève en fait de la Section de l’immigration (voir Windsor (City) c. Canadian Transit Co., 2016 CSC 54, [2016] 2 R.C.S. 617, 631–632, par. 25–27). Le coût, la lourdeur (par opposition à un contrôle des motifs de détention par la Section de l’immigration), le manque de flexibilité de la demande d’habeas corpus(la Section de l’immigration peut mettre en liberté sous conditions) et la possibilité d’être condamné aux frais de justice (Code de procédure civile, RLRQ, c. C–25.01, art. 339–342), ce que la Section de l’immigration ne peut ordonner, risquent aussi de freiner naturellement tout élan vers l’habeas corpus. Il n’en demeure pas moins que le recours est beaucoup plus ouvert qu’il ne l’était avant l’arrêt Chhina.

Cela ne veut pas dire pour autant que tous les autres domaines du droit — p. ex., les libérations conditionnelles; voir Perron c. Tremblay, 2017 QCCA 1407 — subiront les changements que pourrait imposer l’arrêt Chhinaau contrôle des motifs de détention à des fins d’immigration. Chaque processus de contrôle administratif de la détention ou de la privation de liberté devra d’abord être assujetti à l’examen rigoureux de comparaison avec l’habeas corpus.

Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Chhina, 2019 CSC 29


  • [1]Les commentaires exprimés dans le présent texte n’engagent que l’auteur et ne représentent pas nécessairement la position de mon employeur, le ministère de la Justice du Canada, ou du gouvernement du Canada.
Articles récents