L’analyse de la norme de contrôle étendue aux règlements des ordres professionnels

Wolters Kluwer Québec

Me Denis LemieuxPar Me Denis Lemieux, Ad. E.,  avec la collaboration de Me Dana Pescarus(1)

La portée de l’arrêt Dunsmuir ne cesse de s’étendre. Initialement, l’analyse de la norme de contrôle, telle que la précise ce célèbre jugement, visait les décisions des tribunaux administratifs. Par la suite, elle a été appliquée aux décisions administratives à portée individuelle adoptées par un ministre ou un organisme public.

Malgré une certaine résistance au sein de la Cour suprême, l’analyse de la norme de contrôle s’est progressivement étendue aux actes à portée générale des collectivités locales.

L’arrêt Green(2) marque une nouvelle avancée puisque l’approche dégagée de l’arrêt Dunsmuir est utilisée par la Cour suprême pour vérifier la légalité d’un règlement d’un ordre professionnel.

Faits :

Le Barreau du Manitoba a adopté des règles rendant obligatoire pour ses membres, à compter du 1er janvier 2012, un programme de perfectionnement professionnel permanent (PPP). Tout avocat doit suivre annuellement 12 heures de formation permanente, sous peine de suspension du permis d’exercice.

Me Green est membre du Barreau depuis plus de 60 ans. Il a joué un rôle actif au sein de son ordre professionnel, notamment dans le cadre de programmes de PPP.

Cependant, il n’a déclaré aucune activité de perfectionnement pour les années 2012 et 2013. Il a été mis en demeure de se conformer aux règles en mai 2014, sinon son permis d’exercice serait suspendu.

Me Green n’a pas donné suite à cette lettre ni contesté judiciairement la décision de suspension. Il a plutôt présenté en juin 2014 une demande de jugement déclaratoire pour contester la validité des règles sur le perfectionnement obligatoire. Le Barreau a accepté de ne pas donner effet à la suspension jusqu’au jugement final relatif à cette demande.

Les motifs de contestation sont que les règles ne sont pas habilitées par la Loi constitutive du Barreau et qu’elles sont inéquitables.

La Cour du Banc de la Reine, siégeant en première instance, a rejeté la demande. Elle a jugé que les règles étaient pleinement conformes à la loi et aux principes généraux du droit.

La Cour d’appel a confirmé ce jugement, donnant une interprétation libérale à la loi habilitante. Elle a aussi considéré que la décision de suspension n’était pas soumise à une procédure contradictoire.

Ce jugement a fait l’objet d’une autorisation d’appel en Cour suprême.

Jugement :

La Cour suprême a d’abord déterminé quelle norme de contrôle s’appliquait pour examiner la légalité des règles adoptées par un barreau, puis si celles‑ci étaient valides compte tenu des pouvoirs dévolus par la loi au Barreau du Manitoba.

La Cour note que Me Green ne conteste pas la légalité de la décision qui le vise pour le motif qu’elle serait contraire à la justice naturelle ou injuste. Ce sont plutôt les règles qui, selon lui, seraient invalides pour ce motif.

  • La norme de contrôle

Le juge Wagner, auteur de l’opinion majoritaire de la Cour, les juges Abella et Côté étant dissidentes, indique que la Cour suprême ne s’est jamais penchée sur la question de déterminer quelle est la norme appropriée qui doit être appliquée pour examiner la validité des règles adoptées par un barreau.

Le cadre relatif à la norme de contrôle judiciaire énoncé dans Dunsmuir s’applique parce que les règles sont, au sens de cet arrêt, un « exercice de l’autorité publique » par un titulaire de « pouvoirs légaux » (par. 19).

La Cour considère que la norme applicable aux règles est celle de la décision raisonnable, citant l’arrêt Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (Dist.), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 24. Cet arrêt concernait un règlement municipal d’évaluation foncière.

Cette analogie est justifiée par le fait que tout comme un conseil municipal, le Barreau jouit d’un large pouvoir discrétionnaire pour réglementer le milieu assujetti « en fonction de plusieurs considérations de principe dans l’intérêt public » (par. 22). Ce faisant, à l’instar des conseillers municipaux, les conseillers du Barreau agissent en qualité de législateurs. À ce titre, ils doivent rendre des comptes aux membres de la profession.

La norme de la décision raisonnable est appropriée pour un organisme public qui a à interpréter l’intérêt public lorsqu’il agit dans le cadre de la loi habilitante.

Le Barreau jouit également de l’expertise requise pour réglementer la profession sur le plan institutionnel.

  • La raisonnabilité des règles par rapport au mandat du Barreau

La Cour aborde cette question en deux temps. Elle examine d’abord la portée du mandat légal du Barreau. Puis, elle vérifie si les règles contestées sont entachées d’un manquement aux protections procédurales applicables.

  • Le mandat légal

Le contexte législatif milite en fonction d’une interprétation large du pouvoir du Barreau d’adopter des règles.

L’objet de la Loi est de conférer au Barreau la mission de défendre et de protéger l’intérêt public relativement à la prestation de services juridiques d’une manière compétente, intègre et indépendante.

À cette fin, le Barreau doit établir des normes régissant la formation des personnes qui exercent ou veulent exercer le droit dans la province et de réglementer cet exercice.

Le Barreau s’est vu accorder une grande indépendance dans la mise en œuvre de son mandat, tel que déjà reconnu par la Cour.

Le libellé de la Loi est également clair à l’effet que le Barreau adopte des règles qui ont un caractère obligatoire pour tous ses membres, notamment pour mettre en place un programme de formation juridique permanente.

Il est également autorisé par la loi à fixer les sanctions qu’entraînent les contraventions à la Loi ou aux règles.

L’économie de la Loi milite en faveur d’un pouvoir de suspension à l’intérieur du cadre général des sanctions, ne nécessitant pas de mention explicite dans la Loi pour des cas particuliers.

  • Le pouvoir de suspension administrative est‑il raisonnable?

La Loi confère clairement au Barreau le pouvoir de créer un programme de PPP dont le non‑respect peut entraîner une suspension.

Ce pouvoir doit en effet être assorti de sanctions pour que les règles aient un effet.

La suspension est un moyen raisonnable à cette fin. Elle est décrétée pour un manquement aux normes et ne constitue ni une punition ni une remise en question de la compétence professionnelle.

Par ailleurs, l’imposition d’une amende ne serait peut-être pas suffisante pour assurer le conformisme aux règles. Il s’agirait d’un prix à payer pour se soustraire aux exigences de formation.

Le droit de pratique d’un avocat ne provient pas de la Common Law et n’est pas un droit de propriété. Ce droit est plutôt conféré par la Loi, selon les conditions et exigences qui s’imposent à son titulaire.

  • Une suspension sans garanties procédurales adéquates est-elle déraisonnable?

L’équité procédurale ne s’applique que lorsque le Barreau prend une décision précise qui touche les intérêts d’une personne.

La suspension est de nature administrative et non disciplinaire. Les règles n’ont donc pas à prévoir une procédure de type contradictoire. Les principes généraux du droit n’imposent pas non plus une telle procédure.

La procédure appliquée par le Barreau permet à un membre de faire corriger toute erreur dans ses rapports d’heures de formation. Il peut également être accordé à un membre une extension raisonnable afin qu’il puisse effectuer les heures manquantes.

Ce régime procédural n’est nullement injuste pour le membre visé.

Les juges dissidentes sont en désaccord sur ce point avec l’opinion majoritaire de la Cour. Selon elles, la sanction de suspension est très grave pour la réputation professionnelle du membre concerné. La gravité de cette sanction la rend assimilable à une mesure disciplinaire qui, elle, est encadrée par des garanties procédurales importantes. Celui-ci devrait donc avoir le droit de présenter ses observations pour invoquer une raison impérieuse de ne pas se conformer aux exigences.

Elles auraient donc annulé les Règles comme étant déraisonnables.

Commentaires :

L’arrêt Green étend au-delà des règlements municipaux l’analyse de la norme de contrôle. Malgré certaines réticences initiales (voir Chamberlain c. Surrey School Dist. N° 36, 2002 CSC 86, [2002] 4 R.C.S. 710; Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec  inc., 2005 CSC 62, [2005] 3 R.C.S. 141), la Cour est maintenant unanime pour étendre la problématique de l’arrêt Dunsmuir aux actes à portée générale adoptés par des collectivités locales et des organismes professionnels.

L’adoption de cette approche amène des conséquences un peu paradoxales. En effet, ces règlements bénéficient d’un régime de contrôle judiciaire marqué par une grande déférence judiciaire, tel que l’enseigne l’arrêt Dunsmuir.

Par contre, le test de la raisonnabilité est relativement exigeant lorsqu’on l’applique à des mesures à portée générale prises par des élus.

Le règlement est-il suffisamment intelligible et peut-on retracer le cheminement qui a mené à son adoption? Les auteurs ont-ils apprécié le contexte factuel de manière raisonnable et ont-ils tenu compte de tous les facteurs participant de l’intérêt public, non seulement  ceux qui s’inscrivent dans la loi habilitante, mais aussi qui découlent de principes généraux du droit ou de lois d’application générale?

Le jugement Green, avec la forte dissidence qu’il comporte, est une bonne illustration de ce contrôle potentiellement plus poussé que ne le permettait le régime antérieur fondé en grande partie sur le caractère ultra vires du règlement.

Un autre point digne de mention concerne l’application de l’équité procédurale à des actes de compétence liée. Il s’agit de situations où, comme en l’espèce, l’auteur de l’acte ne fait que mettre en œuvre une norme déjà adoptée. Par exemple, une personne qui est condamnée pour une infraction pénale, qui ne paie pas une taxe ou une cotisation, ou qui ne possède plus l’une des exigences objectives pour exercer une charge publique, un emploi, ou un permis se voit appliquer une sanction automatique.

Selon la jurisprudence, celle-ci n’est pas précédée de la prise en considération des observations de la personne visée (voir Ass. des policiers provinciaux c. Sûreté du Québec [2007] R.J.Q. 1773 (C.A.)). Il en va différemment lorsque le décideur jouit d’un certain pouvoir discrétionnaire quant à l’exécution de la sanction (voir Canada (P.G.) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504, par. 63-64). Le fait que le membre contrevenant pouvait, en pratique, bénéficier d’une extension de temps pour compléter les exigences du programme de formation rend l’argument des juges dissidentes plausible. Cependant, les juges majoritaires ont estimé que cette pratique était suffisante pour rendre raisonnable la procédure suivie.

  1. Les propos contenus dans le présent texte sont personnels à l’auteur et n’engagent pas son employeur, le ministère de la Justice du Québec, ni le Gouvernement du Québec.
  2. Green c. Soc. du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20.

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