La norme de contrôle : la portée étroite et limitée attribuée aux véritables questions de compétence est maintenue

 In Contrôle judiciaire, Droit municipal, Municipal

Me Denis LemieuxPar Me Denis Lemieux, Ad. E.,  avec la collaboration de Me Dana Pescarus(1)

Depuis l’arrêt Dunsmuir en 2008, la Cour suprême s’est faite avare de jugements donnant lieu à l’application de la norme de la décision correcte aux véritables questions de compétence. Le lecteur est en droit de se demander si cette catégorie existe encore ou si son existence hypothétique contribue à préserver les apparences.

Sous le couvert d’une question d’arbitrabilité et non de compétence, la majorité de la Cour a récemment maintenu le cadre d’analyse établi dans l’arrêt Dunsmuir et la présomption de la raisonnabilité identifiée dans la jurisprudence subséquente (2).

Faits :

Au Québec, la Loi sur l’assurance maladie, RLRQ, c. A-29 (ci-après « la Loi ») prévoit que la rémunération et les conditions de travail des professionnels de la santé sont établies par un mécanisme de négociation collective entre l’organisation qui les représente, en l’espèce la Fédération des médecins spécialistes du Québec (ci-après « la Fédération »), et le ministère de la Santé et des Services sociaux (ci-après « le ministère »).

En application de cette loi, les parties concluent un Accord-cadre, qui prévoit que tout différend qui résulte de l’interprétation ou de l’application de cette entente est soumis à l’arbitrage.

Le 1er juin 2009, la Fédération et le ministère créent un honoraire de numérisation afin d’encourager les radiologistes à moderniser leurs équipements. Cet honoraire est cependant réservé aux laboratoires qui sont reconnus et désignés conjointement par les parties négociantes.

Le Dr. Guérin, un radiologiste membre de la Fédération, fait une demande de reconnaissance de la clinique de radiologie qu’il dirige. Cette demande lui est cependant refusée, en raison de la structure de l’entreprise. Après avoir effectué des changements à la structure de cette société, sa demande est acceptée avec effet rétroactif au 21 juin 2011.

Cependant, Dr. Guérin aurait préféré que la reconnaissance des laboratoires rétroagisse au jour de la création de l’honoraire de numérisation ou à la date à laquelle la structure de l’entreprise a été modifiée, soit le 8 avril 2010.

Sa demande étant rejetée, Dr. Guérin soumet son différend auprès du conseil d’arbitrage. De manière préliminaire, le ministère et la Fédération plaident l’absence de compétence du conseil d’arbitrage sur une telle matière et le manque d’intérêt du Dr. Guérin à saisir le conseil d’un tel litige qui relèverait plutôt de la Fédération.

La sentence arbitrale conclut que le médecin ne peut pas former de différend en contestation d’honoraires avant d’avoir obtenu la reconnaissance du laboratoire, qui relève des parties négociantes et non de l’arbitre. Ce dernier estime que la Fédération a le monopole de la représentation de ses membres et qu’un médecin spécialiste ne peut s’immiscer dans la négociation ou contester le résultat par l’arbitrage.

La Cour supérieure accueille la requête en révision judiciaire du Dr. Guérin, en concluant que la décision de l’arbitre est déraisonnable. Selon la Cour, le litige portait principalement sur la question de l’intérêt pour agir de l’intimé, l’article 54 de la Loi permettant à un médecin de contester, en arbitrage, les décisions des parties négociantes. De plus, le litige devant l’arbitre portait sur l’interprétation et l’application du Protocole conclu par le ministère et la Fédération et non sur son contenu.

À la majorité, la Cour d’appel confirme la décision de la Cour supérieure. Les juges majoritaires concluent que la décision de l’arbitre était déraisonnable et qu’un médecin peut recourir à l’arbitrage pour résoudre un différend relatif à l’interprétation et à l’application de l’Accord-cadre à sa situation particulière.

Dissidente, la juge Savard, j.c.a. est plutôt d’avis que la décision de l’arbitre est raisonnable. Elle indique que le différend porte sur la reconnaissance des laboratoires, qui relève des parties négociantes, et non sur le mécanisme décisionnel menant à cette reconnaissance.

Ainsi, elle conclut que le Dr. Guérin et tout médecin affecté par cet Accord-cadre sont liés par son contenu négocié. Par conséquent, l’arbitre ne pouvait pas modifier la désignation des laboratoires. Enfin, elle considère que la Fédération possède une sorte de monopole de représentation des médecins, qui s’apparente à celui qui existe en droit du travail.

Ce jugement a fait l’objet d’une autorisation d’appel en Cour suprême.

Jugement :

L’arrêt de la Cour suprême dénote une division majeure sur la question de la norme de contrôle. D’un côté, les quatre juges majoritaires maintiennent le cadre d’analyse établi par l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190, 2008 CSC 9, en s’appuyant sur la norme de la décision raisonnable, alors que deux juges auraient appliqué la norme de la décision correcte, tout en concluant au même résultat. La juge Côté, dissidente, aurait également adopté la norme de la décision correcte.

  • La norme de contrôle

Sous la plume des juges Wagner et Gascon, les juges majoritaires décident que la norme de la décision raisonnable a été appliquée à bon droit par les tribunaux judiciaires. En effet, le conseil d’arbitrage était appelé à interpréter et à appliquer sa loi constitutive, l’Accord-cadre entre le ministère et la Fédération et le Protocole concernant la radiologie diagnostique, qui étaient au cœur de son mandat et de son expertise (par. 32, 33).

La Cour décide qu’il est « erroné de soutenir que le présent pourvoi soulève une question touchant véritablement à la compétence du conseil d’arbitrage ». En effet, les juges majoritaires rappellent que les « véritables questions de compétence ont une portée étroite et se présentent rarement ». Cette catégorie de questions doit « s’étendre au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de la question » (par. 32).

Ils font d’ailleurs une mise en garde, en expliquant que la seule conclusion d’irrecevabilité du recours par l’arbitre ne mènera pas nécessairement à la conclusion qu’il s’agit d’une « véritable question de compétence », qui possède une portée étroite et limitée.

Répondant aux critiques des juges minoritaires, les juges Wagner et Gascon indiquent que l’application de la norme de la décision raisonnable ne mine ni la primauté du droit, ni les autres fondements constitutionnels du contrôle judiciaire (par. 34).

Au contraire, procéder autrement viendrait à leurs yeux aller à l’encontre de la présomption de raisonnabilité mise en place dans l’arrêt Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, [2011] 3 R.C.S. 654, 2011 CSC 61 et reprise notamment dans l’arrêt McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2013] 3 R.C.S. 895, 2013 CSC 67.

Relativement à la question de l’intérêt pour agir du Dr. Guérin, les juges majoritaires expliquent qu’elle relève de l’interprétation par l’arbitre de la loi habilitante et de l’Accord-cadre, sans remettre en question la faculté de connaître de la question (par. 36).

Ainsi, comme dans l’arrêt Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée,  [2016] 1 R.C.S. 770, 2016 CSC 29, par. 17 « le seul fait qu’une question de droit puisse donner lieu à des interprétations contradictoires ne permet pas, à lui seul, de conclure à l’application de la norme de la décision correcte » (par. 37).

Quant à l’arrêt Northrop Grumman Overseas Services Corp. c. Canada (Procureur général), [2009] 3 R.C.S. 309, 2009 CSC 50, invoqué à titre de précédent pour justifier l’application de la norme de la décision correcte, les juges majoritaires expliquent que cette norme est particularisée au type de décision en cause et qu’elle ne relève pas d’une question « qui touche véritablement à la compétence » (par. 35).

Pour leur part, les juges Brown et Rowe auraient appliqué la norme de la décision correcte à la décision de l’arbitre de ne pas entendre le différend et la norme de la décision raisonnable à la question de l’intérêt pour agir du Dr. Guérin.

Enfin, la juge Côté, dissidente, aurait appliqué la norme de décision correcte tant à la question de la compétence de l’arbitre qu’à celle de l’intérêt pour agir, puisqu’à son avis il s’agissait de véritables questions de compétence.

  • L’existence d’un différend arbitrable

Les juges majoritaires concluent que le différend n’est pas arbitrable au sens de la Loi et de l’Accord-cadre et que la sentence arbitrale est conséquemment raisonnable.

L’objet du litige portait sur la reconnaissance des laboratoires, en lieu en place des parties négociantes, ce que l’arbitre ne pouvait faire. Il était donc raisonnable de sa part de conclure que les parties négociantes se sont réservé le droit, dans le Protocole, de décider de la reconnaissance des laboratoires.

Le fait de trancher le litige aurait eu pour effet de modifier le contenu négocié, en l’absence d’une intention claire à cet effet de la part des parties. De plus, aux yeux des juges majoritaires, l’analyse du caractère arbitrable du litige ne pouvait se limiter à l’interprétation de l’article 54 de la Loi (par. 48).

Pour les juges Brown et Rowe, il s’agit d’une question de compétence et non d’arbitrabilité. Ils indiquent qu’on ne peut conclure que les questions de compétence n’existent plus. Ils identifient aussi une absence de motivation de la part des juges majoritaires quant à l’application de la présomption de raisonnabilité. La juge Côté, dissidente, souscrit à leurs motifs sur cette question.

  • L’intérêt pour agir de l’intimé

Compte tenu des conclusions auxquelles arrivent les juges majoritaires sur la première question, l’intérêt pour agir de l’intimé est plus secondaire. Cependant, les tribunaux judiciaires inférieurs en avaient grandement traité, notamment afin de conclure que la sentence arbitrale était déraisonnable.

Contrairement à la décision des tribunaux inférieurs, les juges majoritaires sont d’avis que « seule la Fédération peut faire trancher ce type de différend par le conseil d’arbitrage » (par. 50), mis à part les situations prévues par la loi, soit la contestation d’un refus de paiement ou une demande de remboursement à la Régie de l’assurance-maladie du Québec ou encore le règlement d’un différend relatif à un contrat de services professionnels avec un établissement de santé.

Ainsi, l’Accord-cadre peut définir les contours du recours à l’arbitrage prévu par la Loi, en spécifiant toutefois que seule la Fédération peut former un différend collectif (par. 52). La Fédération exercera donc tous les recours de ses membres, sauf ceux qui sont expressément réservés aux médecins par la Loi ou par l’Accord-cadre.

En l’espèce, étant donné que l’honoraire de numérisation ne pouvait être réclamé avant la reconnaissance des laboratoires, qui appartenait aux parties négociantes, rien ne permettait au médecin de soumettre directement un avis de différend à l’arbitrage.

Quant à l’article 54 de la Loi, les juges majoritaires l’interprètent comme ayant pour principal objectif de « définir la compétence exclusive du tribunal, et non de délimiter l’intérêt pour agir ou de déterminer l’identité de ceux qui peuvent former un différend » (par. 55). Ainsi, même si cette disposition est d’ordre public (en vertu de l’article 104.1 de la Loi), elle ne permettrait pas de déroger aux dispositions de l’Accord-cadre.

En d’autres termes, un médecin serait lié tant par la Loi et l’Accord-cadre et l’arbitre ne pourrait remettre en question les règles négociées par le ministère et la Fédération (par. 56).

De l’avis des juges Brown et Rowe, même la décision portant sur l’intérêt pour agir peut représenter une question de compétence lorsque le tribunal administratif a seulement le pouvoir de saisir de demandes d’une catégorie donnée de plaignants (par. 66, 70).

Or, indiquent-ils, dans l’arrêt Northrop Grumman, l’intérêt pour agir soulevait une question de compétence, puisque le libellé de la disposition qui conférait le pouvoir au tribunal lui permettait seulement de se saisir des plaintes d’une catégorie de personnes donnée (par. 79).

Tout comme les juges majoritaires, les juges Brown et Rowe appliquent la norme de la décision raisonnable à cette question, mais pour des motifs distincts. En effet, à la différence de la situation présente dans l’arrêt Northrop Grumman, « aux termes de l’art. 54, le pouvoir d’un conseil d’arbitrage ne se limite pas à entendre les différends soumis par une catégorie de personnes en particulier » (par. 81).

Par ailleurs, la juge Côté conclut que la décision de l’arbitre était déraisonnable, puisqu’elle s’est fondée sur une caractérisation erronée de la nature du différend et sur une interprétation erronée de l’article 54 de la Loi.

Premièrement, à son avis, le litige portait uniquement sur l’interprétation et l’application de l’Accord-cadre et non sur le processus de reconnaissance des laboratoires. Or, la sentence arbitrale ne permettait pas de comprendre pourquoi l’arbitre a décidé comme il l’a fait (par. 95).

Deuxièmement, à l’instar de la majorité de la Cour d’appel, elle considère que la portée de l’Accord-cadre devait être compatible avec la Loi et non l’inverse, étant donné la hiérarchie des normes.

Vu le caractère d’ordre public de cette Loi, elle ne permettrait pas aux parties négociantes de conclure une entente qui priverait l’article 54 de la Loi d’effet à l’égard du Dr. Guérin (par. 102). Ainsi, cette disposition devait recevoir une interprétation large et libérale, qui inclurait les différends des médecins.

De surcroît, les juges majoritaires sont sensibles à des arguments relatifs à l’accroissement « insoutenable » du recours à l’arbitrage, tant par les médecins que les établissements de santé ou divers tiers, dont les patients. Ils ne peuvent donc concevoir que l’intention du législateur ait été de permettre une telle augmentation des arbitrages.

Toutefois, les juges Brown, Rowe et Côté ne partagent pas les conclusions relatives au caractère insoutenable de l’accroissement de l’arbitrage, cette éventualité militant, au contraire, pour la reconnaissance de l’intérêt pour agir des médecins (par. 82, 109).

Enfin, selon les juges majoritaires, Dr. Guérin disposerait d’un recours en droit commun, à l’encontre de la Fédération, pour être indemnisé du préjudice subi, en raison, par exemple, de la mauvaise foi, de la discrimination, du comportement arbitraire et de la négligence grave interdits par le devoir de représentation de la Fédération envers ses membres.

L’opinion de la juge dissidente est différente. En l’espèce, un recours devant les tribunaux de droit commun était illusoire, puisque les faits en litige ne permettaient pas de démontrer que la Fédération aurait été responsable d’un des types de conduites précédemment mentionnés (par. 110).

Enfin, la juge Côté rejette l’importation des principes du droit du travail, tel celui du monopole de représentation accordé au syndicat, sans que le régime mis en place par la Loi ne le spécifie expressément.

Commentaires :

Le principe de la primauté du droit est intimement lié au contrôle judiciaire. Son caractère fondamental se traduit, notamment, par la préservation de la catégorie de situations dans lesquelles s’applique la norme de la décision correcte.

Or, le jugement de la majorité ne nous éclaire pas sur les réelles motivations de la non-application de cette norme dans le présent cas. Cette absence de motifs est d’ailleurs constatée par les juges Brown et Rowe. Ces derniers expliquent que leur jugement « risque […] de miner la cohérence du cadre analytique propre au droit administratif en tenant à tort une question de compétence ou d’intérêt pour agir pour une question d’arbitrabilité » (par. 70).

Malgré le fait que la Cour reconnaît le maintien de la catégorie des « véritables questions de compétence », sa portée est tellement étroite et limitée, qu’on peut valablement s’interroger sur sa réelle existence. L’application de l’arrêt Northrop Grumman, à titre de précédent, aurait été une belle occasion de concilier la jurisprudence avant et après l’arrêt Dunsmuir, tout en mettant l’accent sur la primauté du droit.

Tout comme les juges « dissidents » sur la norme de contrôle, on peut se demander en quoi le maintien de la présomption de raisonnabilité justifie l’application de la norme de la décision raisonnable dans le présent cas. En effet, soit-il dit avec égards, l’argument risque rapidement de devenir circulaire.

Ne voulant probablement pas ouvrir une boîte de Pandore au sujet des questions de compétence et des « véritables questions de compétence », la majorité de la Cour craint la remise en question de la règle générale de la déférence envers un tribunal administratif. Il n’en demeure pas moins qu’il ne faudra pas perdre de vue le principe fondamental du contrôle judiciaire, soit la primauté du droit.

De surcroît, selon la juge dissidente, l’Accord-cadre devient prioritaire sur la Loi, la hiérarchie des normes ayant commandé le contraire. Toutefois, si le parallèle avec le droit du travail est adéquat, l’Accord-cadre devient en quelque sorte une « convention collective » qui peut encadrer les droits des parties ou des médecins, à condition de ne pas entrer en conflit avec des dispositions législatives d’ordre public.

Enfin, nous convenons que le recours en droit commun ne sera efficace que dans des situations extrêmes de mauvaise foi, de discrimination, de comportement arbitraire ou de négligence grave de la part de la Fédération.

  1. Les propos contenus dans le présent texte sont personnels à l’auteur et n’engagent pas son employeur, le ministère de la Justice du Québec, ni le Gouvernement du Québec.
  2. Québec (P.G.) Guérin, 2017 CSC 42
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