La contestation des pénalités et des intérêts… petite révision des règles applicables si vous ne voulez pas manquer le bateau!

 In Fiscalité, Impôt

Les statistiques démontrent qu’il y a de plus en plus de contestations au niveau fiscal, notamment devant les tribunaux. Il y a également une augmentation des litiges de toute sorte, ce qui a pour effet de générer davantage de délais devant les tribunaux. Il devient donc très important de s’adresser dès le départ à la bonne instance pour faire valoir ses arguments. Cela permet d’éviter des frais pour se faire dire après plusieurs années que la justice ne peut rien pour vous! Il y a malheureusement encore beaucoup d’erreurs qui sont commises à cet égard.

Comment s’y retrouver lorsque l’on veut contester un avis de cotisation ou seulement certains éléments de cet avis? 

De façon générale, l’avis de cotisation fera état des revenus imposables cotisés, du calcul du revenu imposable, de l’impôt payable, des pénalités (incluant les dispositions applicables) et des intérêts. 


Il est maintenant bien connu que la contestation d’un avis de cotisation se fait en vertu de l’article 93.1.1 de la Loi sur l’administration fiscale(LAF) et, en ce qui a trait à une détermination, l’opposition est couverte par l’article 93.1.2 LAF (par. 165(1), (1.1), (1.14) et (2.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) et les par. 301(1), (1.2) et (1.3) de la Loi sur la taxe d’accise(LTA)).

Pour les besoins de la discussion, les dispositions relatives à l’opposition d’une cotisation en impôt se lisent ainsi:

LIR

Art. 165(1).Opposition à la cotisation— Le contribuable qui s’oppose à une cotisation prévue par la présente partie peut signifier au ministre, par écrit, un avis d’opposition exposant les motifs de son opposition et tous les faits pertinents, dans les délais suivants: 

a) s’il s’agit d’une cotisation, pour une année d’imposition, relative à un contribuable qui est un particulier (sauf une fiducie) ou une succession assujettie à l’imposition à taux progressifs pour l’année, au plus tard au dernier en date des jours suivants: 

(i) le jour qui tombe un an après la date d’échéance de production qui est applicable au contribuable pour l’année, 
(ii) le quatre-vingt-dixième jour suivant la date d’envoi de l’avis de cotisation; 

b) dans les autres cas, au plus tard le quatre-vingt-dixième jour suivant la date d’envoi de l’avis de cotisation.

(1.1) Restriction— Malgré le paragraphe (1), dans le cas où, à un moment donné, le ministre établit une cotisation concernant l’impôt, les intérêts, les pénalités ou d’autres montants payables par un contribuable en vertu de la présente partie ou détermine un montant à l’égard d’un contribuable: 

a) soit en application des paragraphes 67.5(2) ou 152(1.8), du sous-alinéa 152(4)b)(i) ou des paragraphes 152(4.3) ou (6), 161.1(7), 164(4.1), 220(3.4) ou 245(8) ou en conformité avec l’ordonnance d’un tribunal qui annule, modifie ou rétablit la cotisation ou la renvoie au ministre pour nouvel examen et nouvelle cotisation; 

b) soit en application du paragraphe (3), à la suite d’un avis d’opposition relatif à une cotisation établie ou un montant déterminé en application des dispositions visées à l’alinéa a) ou dans les circonstances qui y sont indiquées; 
c) soit en application d’une disposition d’une loi fédérale exigeant l’établissement d’une cotisation qui, sans cette disposition, ne serait pas établie en vertu des paragraphes 152(4) à (5), 

le contribuable peut faire opposition à la cotisation ou au montant déterminé dans les 90 jours suivant la date d’envoi de l’avis de cotisation ou de l’avis portant qu’un montant a été déterminé, mais seulement dans la mesure où il est raisonnable de considérer que les motifs d’opposition sont liés à l’une des questions ci-après que le tribunal n’a pas tranchée définitivement: 

d) dans le cas où la cotisation a été établie ou le montant, déterminé en application du paragraphe 152(1.8), une question précisée aux alinéas 152(1.8)a), b) ou c); 

e) dans les autres cas, une question qui a donné lieu à la cotisation ou au montant déterminé. 

Toutefois, le présent paragraphe n’a pas pour effet de limiter le droit du contribuable de s’opposer à quelque cotisation établie ou montant déterminé avant le moment donné.

(1.14) Application du paragraphe 1.13— Dans le cas où une cotisation est établie en application du paragraphe (3) par suite d’une opposition faite par un contribuable à une cotisation précédente, le paragraphe (1.13) n’a pas pour effet de limiter le droit du contribuable de s’opposer à la cotisation relativement à une question sur laquelle porte cette cotisation mais non la cotisation précédente.

(2.1) Application— Malgré les autres dispositions de la présente loi, l’alinéa (1)a) s’applique uniquement aux cotisations établies et aux montants déterminés ou déterminés de nouveau en application de la présente partie et de la partie I.2.

LAF

Art. 93.1.1.Avis d’opposition— Une personne peut s’opposer à une cotisation prévue par une loi fiscale en présentant au ministre, par écrit, dans les 90 jours de la date de l’envoi de l’avis de cotisation, un avis d’opposition exposant les motifs de son opposition et tous les faits pertinents.

Opposition d’un particulier— Dans le cas d’une cotisation relative au salaire admissible d’une personne visée à l’article 51 de la Loi sur l’assurance parentale(chapitre A-29.011), au revenu d’entreprise d’un travailleur autonome ou à la rétribution admissible d’une ressource de type familial ou d’une ressource intermédiaire, émise en application du chapitre IV de cette loi, d’une cotisation émise en application des articles 210.1 à 210.19 ou 220.2 à 220.13 de la Loi sur la fiscalité municipale(chapitre F-2.1), d’une cotisation prévue par la Loi sur les impôts(chapitre I-3), d’une cotisation émise en application de l’article 83 de la Loi sur la publicité légale des entreprises(chapitre P-44.1), d’une cotisation relative à un montant à payer en vertu de l’un des articles 34.1.1, 37.6 et 37.17 de la Loi sur la Régie de l’assurance maladie du Québec (chapitre R-5), d’une imposition relative aux gains d’un travail autonome ou aux gains provenant d’activités comme ressource de type familial ou comme ressource intermédiaire émise en vertu de la Loi sur le régime de rentes du Québec (chapitre R-9), d’une cotisation relative à une contribution additionnelle à payer en vertu de l’article 88.2 de la Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance(chapitre S-4.1.1) ou d’une cotisation émise en application des articles 358 à 360 de la Loi sur la taxe de vente du Québec(chapitre T-0.1), un particulier ou une succession assujettie à l’imposition à taux progressifs, au sens que donne à cette expression l’article 1 de la Loi sur les impôts, peut également s’opposer à une cotisation pour une année d’imposition dans l’année qui suit la date d’échéance de production, au sens de l’article 1 de laLoi sur les impôts, qui lui est applicable pour cette année.

Art. 93.1.10. Appel à la Cour du Québec— Lorsqu’une personne a notifié un avis d’opposition prévu à l’article 93.1.1, elle peut interjeter appel auprès de la Cour du Québec siégeant soit pour le district où elle réside, soit pour le district de Québec ou de Montréal selon celui où elle pourrait en appeler en vertu de l’article 40 du Code de procédure civile(chapitre C-25.01) s’il s’agissait d’un appel auprès de la Cour d’appel, pour faire annuler ou modifier la cotisation: 

a) soit après que le ministre a ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation; 

b) soit après l’expiration des 90 jours dans le cas d’une opposition visée à l’article 12.0.3, ou après l’expiration des 180 jours dans les autres cas, qui suivent l’envoi de l’avis d’opposition sans que le ministre ait transmis sa décision par la poste. 

Restriction— Une personne qui s’est opposée à une cotisation visée au deuxième alinéa de l’article 93.1.2 ou au premier alinéa de l’article 93.1.2.1 ne peut interjeter appel qu’à l’égard des questions précisées dans son avis d’opposition.

L’article 93.1.1 LAF fait référence à «une personne (qui) peut s’opposer à une cotisation prévue par une loi fiscale …»

Le mot «cotisation» est défini à l’article 1 de la Loi sur les impôts du Québec (LI) comme étant «une nouvelle cotisation et une cotisation supplémentaire» ce qui, malheureusement, ne nous donne aucune indication sur les éléments inclus dans la cotisation et qui peuvent faire partie de l’opposition.

Pour loger un appel devant la Cour, on se réfère à l’article 93.1.10 LAF qui mentionne que «[l]orsqu’une personne a présenté un avis d’opposition prévu à l’article 93.1.1, elle peut interjeter appel auprès de la Cour du Québec (…) pour faire annuler ou modifier la cotisation». Ainsi, cette disposition ne nous donne pas plus d’indice, à savoir ce qui peut être tranché devant cette Cour, outre tous les éléments indiqués sur la cotisation.

Le revenu imposable, le calcul de l’impôt et autres éléments composant le revenu imposable sont certainement des points qui peuvent être contestés, à l’exception d’une cotisation dont le montant d’impôt est de 0 $.

Qu’en est-il des pénalités? Suivant la LAF, on y retrouve deux types de pénalités, à savoir les pénalités qui peuvent être qualifiées d’«administratives» et les pénalités nécessitant «un degré d’intention».

Les pénalités prévues aux articles 59 à 59.2 LAF peuvent faire l’objet d’une contestation devant la Cour du Québec suivant laquelle le contribuable peut faire la preuve d’une défense de diligence raisonnable, à savoir qu’il a pris tous les moyens pour ne pas omettre de faire sa déclaration ou pour éviter toute forme de retards. 

En ce qui a trait aux pénalités des articles 59.3 LAF et 1049 LI, il s’agit de pénalités où le degré d’intention doit être démontré par l’Agence du revenu du Québec (ARQ). Le contribuable peut donc présenter une défense selon laquelle il a agi de bonne foi et qu’il n’avait aucune intention de ne pas déclarer un revenu. La Cour du Québec est donc compétente pour entendre ce type de contestation.

Qu’en est-il alors des intérêts imposés en vertu de l’article 28 LAF? 

Art. 28. Taux d’intérêt— Malgré toute disposition inconciliable, une créance de l’État, incluant les intérêts et les pénalités, dont quiconque est redevable en vertu d’une loi fiscale porte intérêt au taux déterminé selon les règles prévues par règlement.

Remboursement— Un remboursement dû par le ministre en vertu d’une loi fiscale porte également intérêt, pour chaque trimestre d’une année civile, aux taux en vigueur le premier jour du troisième mois du trimestre précédent relativement à l’émission la plus récente d’obligations d’épargne du Québec.

La notion d’intérêt n’est pas spécifiquement définie dans les lois fiscales même si on y réfère à plusieurs endroits.

Récemment, la Cour d’appel a confirmé que la Cour du Québec n’avait pas le pouvoir d’annuler les intérêts ajoutés à un avis de cotisation dans la décision Agence du revenu du Québecc. Schwartz, 2019 QCCA 2068 (ci-après «Schwartz»). 

Dans cette affaire, il s’agissait de déterminer si les dépenses payées par une société, dont les actions étaient détenues par le demandeur, devaient être considérées comme des avantages imposables pour le demandeur. Ce dernier n’avait pas inclus ces montants dans ses revenus pour les années 2004, 2005 et 2006 et l’ARQ avait émis des cotisations en ajoutant ces revenus en vertu de l’article 111 LI, avec des pénalités en vertu de 1049 LI, le tout portant intérêt.

La Cour du Québec a rendu une décision le 8 mars 2018 où elle a alloué une partie de l’appel, annulé les pénalités pour faute lourde et réduit une partie des intérêts. Les intérêts ont été réduits sur la base que l’audience avait dû être reportée en raison de la maladie du juge qui devait entendre cette affaire.

L’ARQ a alors porté cette décision en appel seulement sur la base que la Cour du Québec n’était pas la bonne juridiction pour allouer une réduction ou l’annulation des intérêts.

La Cour d’appel conclut ce qui suit:

«[10] Notwithstanding the apparent unfairness of this situation, the appeal must be allowed.
[11] Section 28 AMR states that a debt owed to the State by any person under a fiscal law bears interest.
[12] Section 94.1 AMR provides that the Minister of Revenue may waive (prospectively), in whole or in part, interest incurred with respect to a fiscal debt owed to the State, or it may cancel (retroactively), in whole or in part, the interest exigible on such a debt. According to the third paragraph of this section, “[a] decision of the Minister under this section is not subject to opposition or appeal”.
[13] This Court previously ruled that, given the wording of section 94.1 AMR, the Court of Québec does not have jurisdiction to cancel the interest provided for in section 28 AMR, because this prerogative belongs to the Minister of Revenue.
[14] In short, a taxpayer cannot appeal to the Court of Québec a decision of the Minister of Revenue made under section 94.1 AMR refusing to waive or cancel the interest on a fiscal debt.
[15] In the case at bar, the judge thought it fair to cancel the interest because of the delays experienced in the file, but, in doing so, she acted without jurisdiction, thereby inevitably requiring the intervention of this Court.»

En effet, l’article 94.1 LAF énonce que:

Art. 94.1. Renonciation par le ministre— Le ministre peut renoncer, en tout ou en partie, à un intérêt, une pénalité ou des frais prévus par une loi fiscale.

Annulation par le ministre— Il peut également annuler, en tout ou en partie, un intérêt, une pénalité ou des frais exigibles en vertu d’une loi fiscale.

Décision sans appel— La décision du ministre ne peut faire l’objet d’une opposition ni d’un appel. (…)

Il s’agit de la seule disposition dans la LAF qui permet la révision de l’imposition d’une charge d’intérêt. La demande d’annulation des intérêts doit initialement se faire par la voie du formulaire MR-94.1 et non pas par un avis d’opposition. Une demande de révision peut ensuite être faite si la réponse du ministre n’est pas satisfaisante aux yeux du contribuable. Par la suite, une demande de révision judiciaire doit se faire devant la Cour supérieure, et non devant la Cour du Québec, si le contribuable n’est toujours pas satisfait de la réponse du ministre.

Cette disposition vise également les pénalités administratives pour défaut de déclaration ou retard, comme par exemple les pénalités émises en vertu des articles 59 à 59.2 LAF. Il faut cependant se rappeler que ces pénalités peuvent également être contestées devant les tribunaux et faire l’objet d’une demande d’annulation.

L’annulation des intérêts se fait par l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre et elle n’est pas soumise à des dispositions précises. Cependant, le Bulletin d’interprétation LAF. 94-1/R8, Renonciation ou annulation à l’égard d’intérêts, de pénalités ou de frais, publié le 20 juin 2019 donne certaines indications au contribuable sur les critères qu’il doit remplir et sur les motifs qui permettent l’exercice de cette discrétion par le ministre.

Il est à noter qu’une telle décision doit être rendue par écrit et qu’elle doit être motivée. La demande de révision ou la révision judiciaire doit être basée sur cette décision écrite. Au Québec, le nouveau Code de procédure civile (C.p.c.) prévoit que la demande de «pourvoi en contrôle judiciaire» doit se faire en vertu de l’article 529 C.p.c. devant la Cour supérieure et il vise spécifiquement les jugements ou les décisions qui ne sont pas susceptibles d’appel ou de contestation (tout comme une décision rendue en vertu de l’article 94.1 LAF).

Ainsi, avant de déposer une procédure devant la Cour, il est très important de se questionner si le débat que l’on veut avoir avec les autorités fiscales se fait devant la bonne juridiction, si l’on ne veut pas perdre temps et argent!

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