Accord de libre-échange canadien (« ALEC »)

 In Contrats des organismes publics, Municipal

Me Pierre GirouxPar MePierre Giroux

La Loi édictant la Loi concernant la mise en œuvre de l’Accord de libre-échange canadien et visant la conformité des mesures relatives aux contrats des organismes publics avec cet accord, l’Accord de commerce et de coopération entre le Québec et l’Ontario et l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne et ses États membres, LQ 2018, chapitre 10, a été adoptée et sanctionnée le 10 mai 2018.

Cette loi édicte la Loi concernant la mise en œuvre de l’Accord de libre-échange canadien(art. 1), abroge la Loi sur le commerce intérieur, RLRQ c. M-35.1.1 (art. 2), modifie la Loi sur les contrats des organismes publics, RLRQ c. C-65.1, la Loi sur la Société du Plan Nord, RLRQ c. S-16.011 et la Loi sur l’intégrité en matière de contrats publics, 2012, c. 25.

Cette loi apporte des modifications à la réglementation gouvernementale édictée en vertu de la Loi sur les contrats des organismes publics, RLRQ, c. C-65.1, soit le Règlement sur les contrats d’approvisionnement, de services et de travaux de construction des organismesvisés à l’article 7 de la Loi sur les contrats des organismes publics, RLRQ c. C-65.1, r. 1.1, au Règlement sur certains contrats d’approvisionne-0ment des organismes publics, RLRQ c. C-65.1, r. 2, au Règlement sur certains contrats de services des organismes publics, RLRQ c. C-65.1, r. 4, au Règlement sur certains contrats de travaux de construction des organismes publics, RLRQ c. 65.1, r. 5 et au Règlement sur les contrats des organismes publics en matière de technologies de l’information, RLRQ c. C-65.1, r. 5.1.

Nomination du président-directeur général de l’Autorité des marchés publics et entrée en vigueur de certaines dispositions de la Loi sur l’Autorité des marchés publics, LQ 2017, c. 27

L’Assemblée nationale, par résolution du 14 juin 2018, a nommé le président-directeur général de l’Autorité des marchés publics, sur proposition du Premier ministre appuyée par plus des deux tiers des membres de l’Assemblée nationale, conformément à l’article 4 de cette loi. Journal des débats de l’Assemblée nationale, le jeudi 14 juin 2018 – Vol. 44, No351. Il s’agit de MeDenis Gallant qui était inspecteur général au Bureau de l’inspecteur général de la Ville de Montréal.

Il importe de souligner qu’aux termes de cette résolution, le président-directeur général de l’Autorité des marchés publics entrera en fonction le 25 juillet 2018 puisqu’en vertu de l’art. 286 de la Loi sur l’Autorité des marchés publics, certaines dispositions de cette loi entrent en vigueur à la date de l’entrée en fonction du président-directeur général (art. 286, par. 1o), d’autres dispositions à « la date qui suit de six mois » celle de son entrée en fonction (art. 286, par. 2o) et d’autres dispositions, à la « date qui suit de 10 mois » celle de son entrée en fonction (art. 286, par. 3o).

Il faut toutefois souligner que l’art. 274 du Projet de loi no 155, Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal et la Société d’habitation du Québec(LQ 2018 c. 8) sanctionné le 19 avril 2018, modifie l’entrée en vigueur de certaines dispositions de la Loi sur l’Autorité des marchés publics. En effet, l’art. 274 du Projet de loi no 155 prévoit que malgré l’art. 286 de la Loi sur l’Autorité des marchés publics, les art. 191 et 193 de cette dernière loi entreront en vigueur le 19 octobre 2018 et les art. 193, 194, 210 et 211 de cette même loi sont entrés en vigueur le 19 avril 2018.

Enfin, mentionnons également qu’en vertu de l’art. 275, par. 5 du Projet de loi no 155, la date d’entrée en fonction du président-directeur général de l’Autorité des marchés publics, le 25 juillet 2018, détermine l’entrée en vigueur de l’art. 254 du Projet de loi no 155.

La nullité d’un contrat parce que conclu sans appels d’offres n’empêche pas le fournisseur d’être payé

La Cour d’appel considère que depuis l’avènement du nouveau Code civil entré en vigueur le 1erjanvier 1994, la nullité d’un contrat d’un organisme public parce que conclu sans appel d’offres n’empêche pas le fournisseur d’être payé à moins de circonstances exceptionnelles, par exemple, au cas de mauvaise foi, de collusion ou de malversation(1).

Les faits

Les faits sont simples et ne semblent pas donner lieu à contestation.

Octane est une firme de relations publiques qui travaillait en étroite collaboration avec la Ville de Montréal en lui fournissant un ensemble de services de relations publiques depuis au moins 2004 alors qu’elle a obtenu, à la suite d’un appel d’offres, une convention-cadre de services professionnels. Une autre convention-cadre est intervenue en 2008. Le contrat qui a donné lieu au litige intervient en 2007, soit durant la période intérimaire entre la convention intervenue en 2004 et celle intervenue en 2008. Le contrat concerne le lancement du Plan de transport de la Ville de Montréal. Le lancement a eu lieu et il fut un grand succès.

Octane a fait parvenir trois factures à la Ville pour ses services-conseils, totalisant un peu plus de 50 000 $. Ces factures sont payées par la Ville de Montréal.

Une quatrième facture de plus de 82 000 $ concerne les services de Productions Gilles Blais (PGB) dont les services ont été retenus par Octane, est transmise à la Ville en 2008, près de 29 mois après le lancement du Plan de transport, et ce, en raison des discussions avec les divers intervenants de la Ville afin de trouver une solution à l’amiable pour le règlement des montants dus pour les services de PGB. Pour éviter la prescription de trois ans, Octane institue un recours contre la Ville en 2010. La Ville répond en invoquant l’absence d’autorisation valable. Octane modifie alors son recours et demande que M. Thériault, directeur des communications au cabinet du maire et du comité exécutif soit condamné à la rembourser si la défense de la Ville est accueillie puisque c’est ce dernier qui a indiqué à Octane de payer les frais d’équipements scéniques et techniques fournis par PGB.

Jugement de la Cour supérieure

La Cour supérieure rejette les différents moyens soulevés par la Ville et accueille la demande d’Octane. Il constate : « [p]ersonne au niveau politique ou au niveau administratif n’a soulevé de drapeau rouge pour souligner qu’il devait y avoir appel d’offres sur invitation ou appel d’offres public », ce qui était d’ailleurs impensable vu les délais en cause(2). Le juge de la Cour supérieure conclut que bien que tous reconnaissent la qualité des services rendus, personne à la Ville n’a formellement approuvé le mandat relatif aux services de PGB, chacun des intervenants municipaux croyant que ce serait un autre service que le sien qui assumerait la facture(3). Le juge conclut aussi que « c’est le cabinet du maire et du comité exécutif qui voulait que le lancement du plan de transport revête une grande importance et que le mandat octroyé à Octane doit être compris à la lumière de cette demande. »(4). Le juge Mainville de la Cour d’appel résume ainsi le raisonnement du juge de première instance et les raisons pour lesquelles il a accueilli la demande :

« [24] Le juge reconnaît que les règles édictées aux articles 573 et suivants de la Loi sur les cités et villes portant sur l’adjudication des contrats n’ont pas été formellement respectées, puisqu’en vertu de ces règles, une ville doit procéder par appel d’offres sur invitation pour des contrats qui se situent entre 25 000 $ et 99 999 $. Il constate cependant que vu l’urgence, il était illusoire de procéder de cette façon. La question que se pose alors le juge est celle de savoir si la réclamation d’Octane peut néanmoins être accueillie. Il répond par l’affirmative, invoquant l’article 1699C.c.Q.portant sur la restitution des prestations.

[25] Comme le lancement du plan de transport a déjà eu lieu, le juge conclut que la restitution ne peut se faire en nature, mais doit plutôt se faire par équivalent, soit le coût assumé par Octane pour les services de Productions Gilles Blais totalisant 82 898,63 $, le tout tel que le permet l’article 1700 C.c.Q.prévoyant la restitution par équivalent lorsque la restitution en nature est impossible ou difficile.

[26] Quant au recours d’Octane contre Richard Thériault, le juge retient la responsabilité de ce dernier au motif que c’est lui qui a donné le mandat à Octane pour organiser l’évènement, qu’il a donné des assurances à Octane qu’elle serait payée, assurances qu’il a renouvelées le 23 mai 2007, et qu’il n’a rien fait pour qu’Octane soit effectivement payée alors qu’il aurait pu recommander que cette question soit traitée au comité exécutif de la Ville. Cependant, vu sa conclusion principale contre la Ville, le juge décide de rejeter le recours contre M. Thériault, et ce, bien qu’il l’aurait autrement condamné personnellement. ».

(Références omises)

L’arrêt de la Cour d’appel

Le juge Mainville expose les motifs auxquels souscrit le juge Schrager alors que la juge Hogue exprime des motifs concourants. En appel, la Ville soulève huit moyens mais selon le juge Mainville, seul le premier est pertinent :

« 1- La Cour supérieure a-t-elle erré en droit en ordonnant la restitution des prestations (article 1699 C.c.Q.) alors qu’aucun contrat n’avait été conclu entre Octane et la Ville, et ce, à la lumière des règles strictes et impératives de la Loi des cités et villes ? ».

L’article 1699 C.c.Q. prévoit ce qui suit :

« 1699.La restitution des prestations a lieu chaque fois qu’une personne est, en vertu de la loi, tenue de rendre à une autre des biens qu’elle a reçus sans droit ou par erreur, ou encore en vertu d’un acte juridique qui est subséquemment anéanti de façon rétroactive ou dont les obligations deviennent impossibles à exécuter en raison d’une force majeure.

Le tribunal peut, exceptionnellement, refuser la restitution lorsqu’elle aurait pour effet d’accorder à l’une des parties, débiteur ou créancier, un avantage indu, à moins qu’il ne juge suffisant, dans ce cas, de modifier plutôt l’étendue ou les modalités de la restitution. ».

Mentionnons que la Ville invoque que la restitution des prestations prévue par l’article 1699 C.c.Q.est inapplicable dans les cas de contrats municipaux, et ce, afin d’éviter le contournement des règles d’adjudication de contrats énoncées principalement à la Loi sur les cités et villes. Elle considère que de toute façon, cet article ne peut trouver application dans le présent cas vu qu’aucun contrat n’est intervenu entre elle et Octane pour les services de PGB. Il ne s’agirait donc pas ici d’un acte juridique qui est subséquemment anéanti de façon rétroactive. Enfin, la Ville soutient que si l’article 1699 C.c.Q.s’applique, la Cour devrait exercer la discrétion que lui confère le 2ealinéa afin de refuser la restitution dans ce cas-ci(5).

Dans un premier temps, la Cour écarte la prétention de la Ville basée sur l’article 1376 C.c.Q. à l’effet que les règles du Livre 5 intitulé « Des obligations » — ce qui comprend l’article 1699 C.c.Q. —, s’appliquent à toute personne morale de droit public, sous réserve des autres règles de droit qui leur sont applicables, en l’occurrence, les règles d’adjudication des contrats municipaux énoncées à diverses lois, mais principalement à la Loi sur les cités et villesqui empêchent l’application de l’article 1699 C.c.Q. Le juge Mainville considère que « Cette approche n’est pas conforme à l’objet même de l’article 1699 C.c.Q. et n’est pas soutenue par les commentaires des auteurs ou la jurisprudence de cette Cour » (par. 35).

Sur l’objet de l’article 1699 C.c.Q., l’objet même de la restitution des prestations et la protection de l’intérêt public, le juge Mainville écrit :

« [36]  L’objet de l’article 1699 C.c.Q. est précisément de permettre la restitution des prestations « chaque fois qu’une personne est, en vertu de la loi, tenue de rendre à une autre des biens qu’elle a reçus sans droit ou par erreur, ou encore en vertu d’un acte juridique qui est subséquemment anéanti de façon rétroactive […] » [soulignements ajoutés]. La restitution des prestations est donc notamment requise lorsque le « contrat frappé de nullité est réputé n’avoir jamais existé » : article 1422 C.c.Q.

[37]  L’objet même de la restitution des prestations sous l’article 1699 C.c.Q. vise donc précisément le cas où un acte juridique, tel un contrat, est anéanti pour défaut d’obtenir une approbation ou de respecter un processus impératif d’adjudication prévu par la loi. D’ailleurs, y a-t-il quelque doute qu’une municipalité puisse se prévaloir de cette disposition pour récupérer des avances ou des biens en vertu d’un contrat subséquemment déclaré nul ? Je ne le crois pas. Si une municipalité peut invoquer la restitution des prestations de son cocontractant sous l’article 1699 C.c.Q., il va de soi que le cocontractant peut lui aussi l’invoquer contre la municipalité.

[38]  Il est possible que le sort réservé par le tribunal à la demande de restitution puisse être différent selon l’identité de la partie qui la présente compte tenu que la loi a comme objectif de protéger l’intérêt public, notamment par le biais du 2e alinéa de l’article 1699 C.c.Q. permettant au tribunal de refuser la restitution si elle a pour effet d’accorder à une partie un avantage indu. Mais cela ne signifie pas que la restitution des prestations n’est jamais un remède à la disposition de celui qui voit son contrat avec une municipalité annulé pour défaut d’autorisation. »

S’appuyant sur la doctrine, la Cour considère que la jurisprudence antérieure au Code civil du Québeccité par la Ville et qui laissait entendre que la restitution des prestations n’était pas disponible en droit municipal n’est donc plus pertinente puisque l’article 1699 C.c.Q. qui fut introduit avec le nouveau Code, est venu précisément changer la donne. Se trouvent ainsi écartés les arrêts classiques en la matière (par. 40), plus particulièrement Lalondec. Cité de Montréal Nord, Cité de St‑Romuald‑d’Etcheminc. S.A.F. Construction inc., La Corporation municipale de Havre‑Saint‑Pierrec. Brochu, Beaudryc. Ville de Beauharnois, Olivierc. La Corporation du village de Wattonvilleet Bourquec. Cité de Hull(6).

Le juge Mainville se réfère à trois arrêts de la Cour d’appel qui ont ordonné la restitution des prestations en matière de droit municipal(7). De plus, il fait état de l’arrêt Ville de Québecc. GM. Développement inc.(8) où la question de la restitution des prestations a été soulevée, mais n’a pas été accordée puisque « La Ville n’avait tiré de la situation aucun avantage qui aurait pu mener à une restitution des prestations.(9) »

À l’argument de la Ville qui soutient qu’il y a absence de contrat entre elle et Octane Stratégie quant aux services de Production PGB, ce qui empêcherait l’application de l’article 1699 C.c.Q., le juge Mainville s’en reporte d’abord au jugement de première instance qui a conclu « qu’un mandat avait été octroyé à Octane pour les services rendus par le sous‑contractant, Production Gilles Blais, mais que ce mandat n’avait pas été précédé de l’appel d’offres sur invitation requis par la loi et n’avait jamais été par la suite formellement approuvé ou ratifié par la Ville. », de telle sorte que « la conclusion de fait du juge de première instance est donc qu’Octane a bel et bien été mandaté et qu’il y a donc eu un contrat, mais que ce contrat n’était pas conforme à la loi » pour ajouter « à moins d’une erreur manifeste et déterminante, nous sommes liés par ces conclusions de faits du juge de première instance, lesquelles conclusions s’appuient d’ailleurs abondamment sur la preuve au dossier. » (par. 47). Le juge ajoute même si l’on accepte la prétention de la Ville voulant qu’il n’y ait jamais eu de contrat, étant donné les dispositions impératives de la Loi sur les cités et villesportant sur la formation du contrat municipal, la restitution des prestations devrait tout de même être prononcée puisqu’il y aurait alors réception de l’indu par la Ville (par. 49 à 52).

Le juge Mainville écrit au paragraphe 55 :

« [55]  Dans ce cas-ci, la source de la restitution se trouve dans l’obligation de restitution énoncée à l’article 1422 C.c.Q. lorsque le contrat est frappé de nullité ou, autrement, dans la réception de l’indu (art. 1491 C.c.Q.) ou, autrement encore, dans la répétition de ce qui a été payé sans qu’il existe une obligation (art. 1554, al. 1er C.c.Q.). »

Le juge Mainville se réfère à huit décisions qui sans le mentionner expressément auraient appliqué, dans les faits, le principe de la restitution des prestations en matière municipale :

« [57]  Toutes ces décisions participent d’une façon ou d’une autre au principe de la restitution des prestations en matière municipale. Si elles n’énoncent pas expressément les règles de la restitution des prestations, elles les appliquent de fait. D’ailleurs, toutes ces décisions se comprennent mieux sur le plan de la théorie juridique en fonction du principe de la restitution des prestations. Le fait de ne pas y référer explicitement ou de l’appliquer dans les faits tout en invoquant pour ce faire une autre théorie juridique résulte de la nouveauté des dispositions du C.c.Q. portant sur la restitution et le peu d’attention accordée à celles-ci dans l’enseignement et dans la pratique quotidienne du droit (…)(10).

Finalement, le juge Mainville constate que la jurisprudence a changé et que cette évolution n’est pas propre au Québec, en se référant aux deux arrêts de la Cour suprême dans l’affaire Pacifique National Investments Ltdc. Ville de Victoria(11) où la Cour suprême a accueilli l’action fondée sur l’enrichissement sans cause malgré la nullité du contrat(12).

Finalement, le juge considère qu’il « est utile de souligner que l’intérêt public que la Loi souhaite protéger l’est puisque si la restitution a lieu en nature, la municipalité ne remet que ce qu’elle a reçu, alors que si elle a lieu par équivalent elle n’est tenue de remettre que la véritable valeur de ce qu’elle a reçu », de telle sorte qu’« une municipalité qui aurait accepté de payer beaucoup trop cher des services reçus sous un contrat subséquemment déclaré nul pour défaut d’autorisation et qui devrait remettre au fournisseur l’équivalent de ces services pourrait en démontrer la valeur réelle et ne payer que celle‑ci. »(par. 62). De même, « Il va également de soi que l’absence de bonne foi ou une indication d’un stratagème ou d’une malversation mènera le tribunal a exercer sa discrétion sous l’art. 1699, 2e al. C.c.Q. afin de refuser la restitution des prestations si les circonstances s’y prêtent(13). ».

La juge Hogue est d’accord avec le juge Mainville, sauf qu’elle réserve son opinion puisqu’il n’y a pas lieu de poursuivre l’analyse en vue de déterminer si le régime de répétition de l’indu pourrait s’appliquer si aucun contrat n’était intervenu (par. 74).

Commentaires

Cet arrêt est des plus importants relativement aux conséquences d’un contrat nul en droit public, plus particulièrement en droit municipal. Il fait le point sur l’évolution de la doctrine et de la jurisprudence depuis l’avènement du « nouveau » Code civil du Québec en vigueur depuis près de 25 ans.

Il permet un certain équilibre entre l’autorité publique et le cocontractant de bonne foi qui a exécuté ses obligations en vertu d’un contrat sanctionné de nullité. Ce faisant, il atténue la portée ou l’impact de l’article 1376 C.c.Q. quant aux règles de droit public au profit des règles du droit civil.

La question de la responsabilité personnelle d’un employé ou dirigeant d’un organisme public, en l’occurrence celle du directeur des communications au cabinet du maire et du comité exécutif, n’a pas été examinée par la Cour d’appel. En effet, même si la Cour supérieure a retenu la responsabilité civile personnelle de cet employé en raison de son comportement, le recours intenté contre lui a été rejeté vu la conclusion principale contre la Ville, et Octane n’en a appelé à cet égard que dans l’éventualité où la Ville aurait obtenu gain de cause. Comme l’appel de la Ville a échoué, l’appel d’Octane contre l’employé est devenu « sans objet ».

Il importe de mentionner que les parties ont déposé des demandes d’autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada (no 38073, le 19 avril 2018 et no 38066, le 13 avril 2018).

Ville de Montréalc. Octane Stratégies inc. 2018 QCCA 22

  1. Ville de Montréalc. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223.
  2. Ville de Montréalc. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223, par. 22.
  3. Ville de Montréalc. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223, par. 23.
  4. Ville de Montréalc. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223, tel que relaté au par. 23 de l’arrêt de la Cour d’appel.
  5. Ville de Montréalc. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223, par. 34.
  6. Lalonde c.Cité de Montréal-Nord, [1978] R.C.S. 672, p. 695, Cité de St-Romuald d’Etcheminc. S.A.F. Construction inc., [1974] C.A. 411, p. 415 ; La Corporation municipale de Havre Saint-Pierrec. Brochu, [1973] C.A. 832, p. 834‑835 ; Beaudryc. Ville de Beauharnois, [1962] B.R. 738, p. 744 ;Olivierc. La Corporation du village de Wattonville, [1943] R.C.S. 118, p. 124‑125, Bourquec. Hull (Cité de) (1920), 30 B.R. 221, p. 229.
  7. Ville de Repentignyc. Les Habitations de la Rive‑Nord inc. et al., J.E. 2001‑1088 ; [2001] J.Q. no 2045 (QL) (C.A.); Montréal (Ville de)c. St‑Pierre (Succession de), 2008 QCCA 2329 ;Carleton‑sur‑Mer (Ville de)c. Lacroix & Fils ltée, 2014 QCCA 1345.
  8. Ville de Québecc. GM Développement inc., 2017 QCCA 385.
  9. Ville de Montréalc. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223, par. 45.
  10. Le juge se réfère aux auteurs Beaudoin, Jobin et Vézina dans leur ouvrage intitulé « Les obligations », 7e édition, 2013, Ed. Yvon Blais, par. 920, p. 1137 : « Malheureusement, ces règles [de la restitution des prestations] restent encore peu connues et pas toujours appliquées avec bonheur, près de vingt ans après leur entrée en vigueur. Ce phénomène s’explique par leur nouveauté et par le peu d’attention accordée au régime de la restitution des prestations dans l’enseignement universitaire et la formation permanente. ».
  11. Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville)[2000] 2 R.C.S. 919;Pacific National Investments Ltd. c.Victoria (Ville)[2004] 3 R.C.S. 575, par. 35.
  12. Ville de Montréalc. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223, par. 60.
  13. Ville de Montréalc. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223, par. 63 ; voir aussi, le par. 43, in fine.
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